Порядок розгляду та затвердження бюджетів. Затвердження місцевого бюджету Функції та значення бюджету
Бюджетний процес на стадії розгляду та затвердження за своїм характером є законотворчим процесом, оскільки всі бюджети в Російській Федерації приймаються або у вигляді законів (федеральний бюджет і бюджети суб'єктів Російської Федерації), або як актів представницької влади (місцеві бюджети). Однак є суттєві особливості, які не зустрічаються у законотворчому процесі.
БК детально регулює процес розгляду та затвердження федерального бюджету та закону про нього. Порядок затвердження бюджетів суб'єктів РФ та місцевих бюджетів та актів про ці бюджети регулюється нормативними актами суб'єктів РФ та муніципальних утворень відповідно. Однак БК містить єдині для всіх бюджетів бюджетної системи вимоги до складу затверджуваних законом (рішенням) про бюджет показників (п. 3 ст. 184.1 БК), а також документам і матеріалам, що подаються одночасно з проектом бюджету (ст. 184.2 БК).
Після складання проект бюджету вноситься на розгляд та затвердження до відповідного законодавчого (представницького) органу влади. Слід зазначити, що проекти бюджетів різних рівнівбюджетної системи вносяться затвердження послідовно: проект федерального бюджету – пізніше 1 жовтня поточного року (ст. 192 БК), проект бюджету суб'єкта РФ терміни, встановлені законом суб'єкта РФ, але з пізніше 1 листопада поточного року, проект місцевого бюджету терміни, встановлені муніципальним правовим актом представницького органу муніципального освіти, але з пізніше 15 листопада поточного року (ст. 185 БК).
Одночасно з проектом закону (рішення) про бюджет до законодавчого (представницького) органу подаються (ст. 184.2 БК):
основні напрями бюджетної та податкової політики;
попередні підсумки соціально-економічного розвитку відповідної території за минулий період поточного фінансового року та очікувані підсумки соціально-економічного розвитку відповідної території за поточний фінансовий рік;
прогноз соціально-економічного розвитку відповідної території;
прогноз основних характеристик (загальний обсяг доходів, загальний обсяг видатків, дефіциту (профіциту) бюджету) консолідованого бюджету відповідної території на черговий фінансовий рік та плановий період або проект середньострокового фінансового плану;
пояснювальна записка до проекту бюджету;
методики (проекти методик) та розрахунки розподілу міжбюджетних трансфертів;
верхня межа державного (муніципального) боргу на кінець чергового фінансового року (на кінець чергового фінансового року та кінець кожного року планового періоду);
проект програми державних (муніципальних) внутрішніх запозичень на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік та плановий період);
проект програми державних зовнішніх запозичень на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік та плановий період);
проекти програм державних (муніципальних) гарантій на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік та плановий період);
оцінка очікуваного виконання бюджету поточного фінансового року;
проекти законів про бюджети державних позабюджетних фондів;
запропоновані законодавчими (представницькими) органами, органами судової системи, органами державного (муніципального) фінансового контролю, створеними законодавчими (представницькими) органами, проекти бюджетних кошторисів зазначених органів, що подаються у разі розбіжностей із фінансовим органом щодо зазначених бюджетних кошторисів.
М.В. Карасьова (2012) зазначає, що розгляду бюджету передують певні попередні процедури. Спочатку вирішується питання ухвалення закону до розгляду. На цьому етапі перевіряється дотримання формальних вимог до законопроекту (ст. 194 БК). Далі здійснюються підготовчі процедури, у межах яких прийнятий до розгляду закон направляється різним суб'єктам права законодавчої ініціативи, у відповідні комітети для внесення зауважень та пропозицій, соціальній та Рахункову палату РФ укладання (ст. 195 БК).
Етапами стадії затвердження бюджету є його обговорення (читання) у законодавчому (представницькому) органі влади. Для федерального бюджету передбачено три обов'язкові читання у Державній думі, після чого федеральний закон про федеральному бюджеті передається, згідно зі статтею 105 Конституції Російської Федерації, на схвалення до Ради Федерації і далі - на підпис Президенту Російської Федерації, після чого слідує його обов'язкове опублікування в установленому порядку.
У першому читанні(протягом 30 днів із дня внесення проекту закону про бюджет) Державна Дума розглядає концепцію бюджету та основні характеристики проекту бюджету, до яких належать (п. 2 ст. 199 БК):
прогнозований у черговому фінансовому році та плановому періоді загальний обсяг доходів з виділенням прогнозованого обсягу додаткових нафтогазових доходів федерального бюджету;
додаток до федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік та плановий період, що встановлює нормативи розподілу доходів між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації на черговий фінансовий рік та плановий період у разі, якщо вони не затверджені цим Кодексом;
загальний обсяг витрат у черговому фінансовому році та плановому періоді;
умовно затверджувані витрати обсягом щонайменше 2,5 відсотка загального обсягу видатків федерального бюджету перший рік планового періоду і щонайменше 5 відсотків загального обсягу видатків федерального бюджету другого року планового періоду;
верхня межа державного внутрішнього та зовнішнього боргу Російської Федерації на кінець чергового фінансового року та кожного року планового періоду;
нормативна величина Резервного фонду у черговому фінансовому році та плановому періоді;
дефіцит (профіцит) федерального бюджету.
При затвердженні основних показників федерального бюджету також враховується обсяг валового внутрішнього продукту (ВВП) і рівень інфляції (споживчих цін).
За наслідками розгляду проекту бюджету Державна Дума може або прийняти або відхилити цей проект.
Що стосується відхилення проекту Державна Дума може (ст. 202 БК):
передати зазначений проект до погоджувальної комісії, що складається з представників Державної Думи, представників Ради Федерації та представників Уряду Російської Федерації. Рішення погоджувальної комісії приймається у два етапи. Спочатку здійснюється роздільне голосування членів погоджувальної комісії кожної сторони. Рішення вважається ухваленим, якщо за нього проголосувала більшість учасників відповідної сторони. З другого краю етапі результати голосування кожної сторони приймаються за голос. Рішення вважається узгодженим, якщо підтримано сторонами одноголосно (ст. 203 БК).
повернути законопроект до Уряду РФ на доопрацювання. Уряд РФ протягом 20 днів доопрацьовує зазначений законопроект з урахуванням пропозицій та рекомендацій та вносить його на повторний розгляд Державної Думи у першому читанні. Державна Дума розглядає доопрацьований законопроект протягом 10 днів із дня повторного внесення (ст. 204 БК).
порушити питання про довіру Уряду Російської Федерації. У разі відставки Уряду РФ у зв'язку з відхиленням проекту федерального закону про федеральний бюджет новостворене Уряд Російської Федерації представляє новий варіант проекту федерального закону про федеральний бюджет не пізніше 30 днів після сформування (ст. 204 БК).
При затвердженні у першому читанні основних показників федерального бюджету Державна Дума немає права збільшувати доходи і дефіцит федерального бюджету, якщо ці зміни відсутня позитивний висновок Уряди Російської Федерації (ст. 201).
У другому читанні(протягом 25 днів з дня його прийняття у першому читанні) розглядаються та затверджуються додатки до бюджету (ст. 205 БК):
список основних адміністраторів доходів бюджету;
список основних адміністраторів джерел фінансування дефіциту;
бюджетні асигнування за розділами, підрозділами, цільовими статтями та видами видатків;
розподіл між суб'єктами РФ міжбюджетних трансфертів;
програма надання державних фінансових та державних експортних кредитів;
програма державних внутрішніх запозичень Російської Федерації;
програма державних зовнішніх запозичень Російської Федерації;
програма державних гарантій Російської Федерації у російських рублях;
програма державних гарантій Російської Федерації в іноземній валюті;
бюджетні асигнування, створені задля фінансове забезпечення довгострокових (федеральних) цільових програм;
безпосередньо текстові статті проекту федерального закону.
БК не передбачає можливості відхилення проекту федерального закону про федеральний бюджет у другому читанні, проте передбачає можливість внесення до нього поправок (п. 3-5 ст. 205 БК)
У третьому читанні (протягом 15 днів із дня прийняття його у другому читанні) затверджується відомча структура видатків, при цьому законопроект про бюджет виноситься на голосування загалом.
Прийнятий Державною Думоюфедеральний закон про федеральному бюджеті на черговий фінансовий рік і плановий період протягом п'яти днів з дня ухвалення передається до Ради Федерації для схвалення.
Відповідно до ст. 106 Конституції РФ прийнятий Державної Думою федеральний закон про федеральному бюджеті підлягає обов'язковому розгляду Раді Федерації. Рада Федерації розглядає федеральний закон про федеральному бюджеті протягом 14 днів із дня подання Державної Думою (ст. 208 БК). У разі відхилення бюджету Радою Федерації передбачено утворення погоджувальної комісії.
Схвалений Радою Федерації федеральний закон про федеральний бюджет протягом п'яти днів з дня схвалення направляється Президенту РФ для підписання та оприлюднення.
У разі відхилення Президентом РФ Федерального законупро федеральному бюджеті зазначений закон також передається до погоджувальної комісії. При цьому до складу погоджувальної комісії включається представник Президента РФ (ст. 210 БК).
Проект закону (рішення) про бюджет на черговий фінансовий рік (разом із вищеназваними документами та матеріалами) вноситься органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування на розгляд законодавчого (представницького) органу, представницького органу місцевого самоврядування у строк, визначений для федерального бюджету БК РФ, бюджету суб'єкта РФ – законом суб'єкта РФ, місцевого бюджету – правовими актами місцевого самоврядування. Цими актами визначається порядок розгляду проекту закону (рішення) про бюджет та його затвердження. Поруч із проектом закону про бюджет розглядаються проекти законів про бюджети державних позабюджетних фондах. У процесі розгляду проект закону (рішення) може бути внесено зміни.
Банк Росії до 26 серпня поточного року представляє до Державної Думи проект основних напрямів єдиної державної грошово-кредитної політики на черговий фінансовий рік.
Розгляд та затвердження федерального бюджету
починається з того, що проект федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік разом зазначеними у ст. 192 БК РФ документами вноситься в руки Державної Думи РФ пізніше 26 серпня поточного року (до 1 жовтня Уряд і Банк Росії представляють у ДД додаткові матеріали, зазначені у ст. 193 БК РФ). Рада ГД (під час парламентських канікул – її Голова) направляє проект до Комітету ГД з бюджету на підготовку висновку про формальну відповідність поданих документів вимогам закону, після отримання якого проект надсилається до Ради Федерації, комітети Державної Думи, іншим суб'єктам законодавчої ініціативи для зауважень та пропозицій та до Рахункової палати РФ на висновок.
Наприклад, по бюджету 2002 Рахункова палата зробила наступні зауваження:
Окремі статті внесеного законопроекту не відповідають вимогам БК РФ та іншого чинного законодавства;
БК РФ не передбачено створення фінансового резерву;
Прогноз основних показників соціально-економічного розвитку на 2002 р. не ґрунтується на надійній оцінці очікуваних параметрів у 2001 році;
Прогнозовані урядом темпи економічного зростання та інфляції, закладені основою оцінки обсягу ВВП (10600 млрд. крб.), є мало обгрунтованими;
Завдання захисту федерального бюджету від зовнішнього впливу достатньо не реалізована;
Передбачуване зростання витрат на оборону поки що не призводить до якісних змін у Збройних Силах РФ;
Урядом не створено єдину систему управління державним боргом, не оптимізовано чисельність бюджетних установ та ін.
Державна Дума розглядає проект бюджету у чотирьох читаннях.
При цьому федеральні закони про внесення змін і доповнень до законодавчих актів РФ про тарифи страхових внесків до державних позабюджетних фондів на черговий фінансовий рік повинні бути прийняті Державною Думою до затвердження основних характеристик федерального бюджету в першому читанні. Федеральні закони про бюджети державних позабюджетних фондів, про мінімальний розмір пенсії, про розмір тарифної ставки (окладу) першого розряду Єдиної тарифної сітки з оплати праці працівників організацій бюджетної сфери, про порядок індексації та перерахунку державних пенсій, про мінімальний розмір оплати праці повинні бути прийняті Державною Думою до розгляду у другому читанні проекту федерального закону про федеральний бюджет.
У першому читанні ГД обговорює концепцію та прогноз соціально-економічного розвитку РФ, основні напрями бюджетної та податкової політики, основні принципи та розрахунки за
взаємовідносинам федерального бюджету з бюджетами суб'єктів РФ, проект програми зовнішніх запозичень РФ у частині джерел зовнішнього фінансування покриття дефіциту федерального бюджету, і навіть основні показники бюджету. Комітети ГД направляють до комітету з бюджету висновку щодо законопроекту, пропозиції та рекомендації щодо його прийняття або відхилення. На підставі висновків комітетів ГД бюджетний комітет готує свій висновок щодо законопроекту та проект постанови ДД про прийняття у першому читанні федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік та про його характеристики.
Уряд РФ, органи влади суб'єктів РФ та місцевого самоврядуваннявиносять уточнений проект бюджету у відповідний представницький орган. З усіх фінансових питань та для роботи з бюджетом зокрема органи представницької влади різних рівнів утворюють спеціальні комітети та комісії.
Розгляд та затвердження федерального закону про федеральний бюджет. У Державній Думістворено Комітет Державної Думи з бюджету та податків;у Раді Федерації - Комітет Ради Федерації з бюджету, податкової політики, фінансового, валютного та митного регулювання, банківської діяльності. Ці комісії розглядають пропозиції щодо бюджету інших комітетів і комісій палат Федеральних Зборів. Комісії та палати проводять постатейний розгляд поданого бюджету, виносять у ньому зведений висновок і представляють його в руки Державної Думи.
Центральний банк РФпредставляє Державній Думі узгоджений з Урядом РФ проект основних напрямів грошово-кредитної політики на наступний рік.
Уряд РФ вносить на розгляд Державної Думи проект закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік не пізніше 15 серпня поточного року. У разі розбіжностей щодо проекту бюджету органи влади різних рівнів утворюють погоджувальну комісію. Результати її роботи повинні бути доведені до відома відповідних представницьких органів влади у встановлені терміни. Остаточне рішення приймається відповідним вищим органом представницької влади.
Державна Дума розглядає проект закону про федеральний бюджет у кількох читаннях. Це традиційний підхід всім демократичних держав. До розгляду проекту федерального закону про бюджет у першому читанні комітети та комісії Думи подають до Комітету Думи по бюджету та податках свої висновки по даному законопроекту, на підставі яких зазначений Комітет готує висновок за проектом бюджету і представляє його на розгляд Думи .
У першому читаннідепутати обговорюють його концепцію та прогноз соціально-економічного розвитку РФ на наступний рік, основні напрямки бюджетної та податкової політики, основні принципи та розрахунки за взаємовідносинами федерального бюджету та бюджетів суб'єктів РФ, проект програми державних зовнішніх запозичень РФ у частині джерел зовнішнього фінансування дефіциту федерального бюджету, а також основні характеристики федерального бюджету, До яких належать: доходи федерального бюджету за групами, підгрупами та статтями класифікації доходів бюджетів РФ; розподіл федеральних податків та зборів між бюджетами суб'єктів РФ; дефіцит федерального бюджету та джерела його покриття; загальний обсяг видатків. Комітети Державної Думи готують і направляють до Комітету з бюджету висновку за вказаним законопроектом і пропозиції про прийняття або про відхилення зазначеного законопроекту.
У разі відхилення проекту федерального закону про бюджет у першому читанні Державна Дума може або передати законо-проект у погоджувальну комісію, що складається з представників Думи, Ради Федерації та Уряду РФ, щодо уточнення основних характеристик федерального бюджету, або повернути його в Уряд РФ на доопрацювання, або поставити питання про довіру Уряду РФ. Що стосується передачі проекту федерального бюджету на погоджувальну комісію вона розробляє узгоджений варіант основних показників федерального бюджету наступного року і представляє проект закону про федеральному бюджеті в руки Державної Думи повторно першому читанні.
Рішення погоджувальної комісії приймається роздільним голосуванням її членів від Державної Думи, Ради Федерації, Уряду РФ. Рішення вважається прийнятим стороною, якщо за нього проголосувала більшість присутніх на засіданні погоджувальної комісії представників цієї сторони. Результати голосування кожної сторони приймаються за голос. Рішення вважається узгодженим, якщо його підтримали три сторони. Рішення, проти якого заперечує хоча б одна сторона, вважається неузгодженим.
За підсумками розгляду в першому читанні проекту закону про федеральний бюджет приймається постанова Державної Думи про прийняття в першому читанні проекту федерального закону про федеральний бюджет.
Якщо Державна Дума не приймає рішення за підсумками роботи погоджувальної комісії, проект закону про федеральний бюджет вважається повторно відхиленим. Повторне відхилення проекту федерального бюджету можливе лише у разі, якщо Державна Дума ставить питання про довіру Уряду РФ.
Якщо федеральний бюджет на черговий фінансовий рік повертають на доробку в Уряд РФ, то він доопрацьовується протягом 20 днів з урахуванням пропозиції та рекомендацій, викладених у висновках комітетів з бюджету та економічної політики, вноситься допрацьований законопроект на повторний розгляд Думи у першому читанні. При повторному внесенні зазначеного законопроекту Державна Дума розглядає їх у першому читанні протягом 10 днів із дня повторного внесення.
У разі відставки Уряду РФ у зв'язку з відхиленням проекту закону про федеральний бюджет знову сформоване Уряд РФ представляє новий варіант проекту закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік не пізніше 30 днів після його сформування.
При розгляді Державною Думою проекту закону про федеральний бюджет у другому читаннізатверджуються витрати: федерального бюджету за розділами функціональної класифікаціївитрат бюджетів РФ у межах загального обсягу федерального бюджету, затвердженого в першому читанні, і розмір Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів РФ. Держдума розглядає у другому читанні закон про бюджет протягом 15 днів з дня ухвалення його у першому читанні.
Саме в другому читанні Дума направляє до органів виконавчої та представницької влади суб'єктів Федерації відомості про розподіл доходів від федеральних податків і зборів між бюджетами РФ, затвердженому при першому читанні, а також про розмір Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів РФ та розподіл його коштів, затверджених у другому читанні. Якщо бюджет відхиляється у другому читанні, він передається до погоджувальної комісії.
Під час розгляду проекту федерального закону про федеральний бюджет на черговий рік у третьому читаннізатверджуються витрати федерального бюджету за підрозділами функціональної класифікації витрат бюджетів РФ і головним розпорядникам коштів федерального бюджету по всіх чотирьох рівнях функціональної класифікації видатків бюджетів РФ.
Розглядається розподіл коштів Федерального фонду фінансової підтримки для всіх суб'єктів РФ, витрати на фінансування федеральних цільових програм і т. д. Суб'єкти права законодавчої ініціативи направляють свої поправки по третьому читанню в думський Комітет по бюджету. Державна Дума розглядає проект закону про бюджет у третьому читанні протягом 25 днів з дня прийняття зазначеного законопроекту в другому читанні.
Поправки щодо розподілу коштів Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Федерації попередньо повинні бути розглянуті Комітетом з бюджету, податкової політики, фінансового, валютного та митного регулювання, банківської діяльності Ради Федерації.
Потім Державна Дума розглядає проект закону про федеральний бюджет у четвертому читанніпротягом 15 днів з дня прийняття зазначеного законопроекту в третьому читанні. На цьому етапі розгляду проекту бюджету законопроект голосується в цілому і внесення до нього поправок не допускається. Ухвалений Думою закон про федеральному бюджеті на черговий рік передається на розгляд Раді Федерації протягом п'яти днів після його прийняття.
Розгляд федерального закону про федеральний бюджет у Раді Федерації. Рада Федерації розглядає федеральний закон про федеральному бюджеті на черговий фінансовий рік протягом 14 днів з дня подання його Державною Думою; при цьому закон щодо його схвалення голосується в цілому. Схвалений Радою Федерації закон протягом п'яти днів направляється Президенту РФ для його підписання та оприлюднення.
У разі відхилення федерального закону Радою Федерації він надсилається до погоджувальної комісії. Погоджувальна комісія виносить на розгляд Думою закон про федеральному бюджеті протягом 10 днів. Державна Дума повторно розглядає закон про бюджет в одному читанні.
У разі незгоди Державної Думи з рішенням Ради Федерації закон про федеральний бюджет вважається прийнятим, якщо за повторному голосуванні нього проголосувало щонайменше дві третини загальної кількості депутатів Думи.
Секретні статті федерального бюджету розглядаються на закритому засіданні палат Федеральних Зборів.Порядок витрати коштів спеціальних секретних програм встановлюється Президентом РФ.
У разі відхилення Президентом РФ закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік зазначений закон передається до погоджувальної комісії. І тут у погоджувальну комісію включається представник Президента РФ.
Якщо федеральний закон про федеральному бюджеті на черговий фінансовий рік не набирає чинності до початку року (у разі неприйняття Думою проекту федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік до 1 грудня поточного року, а також у разі невступу в силу закону про федеральний бюджеті на черговий фінансовий рік з інших причин до 1 січня чергового року), Дума може прийняти закон про фінансування видатків з федерального бюджету в першому кварталі чергового фінансового року.І тут федеральні органи виконавчої виробляють витрати коштів федерального бюджету відповідно до зазначеним федеральним законом.
У Бюджетному кодексі РФ також врегульовано випадки внесення змін та доповнень до федерального закону про федеральний бюджет.Що стосується зміни фінансування проти затвердженим федеральним бюджетом більш як 10% орган виконавчої вносить проект федерального закону про внесення змін і доповнень до федерального закону про федеральному бюджеті, що у Державній Думі знову у трьох читаннях протягом 15 днів.
Якщо проект закону про внесення змін і доповнень не приймається в зазначений термін, Уряд має право на пропорційне скорочення видатків бюджету, якщо в законі про бюджет не передбачено інше.
На території кожного суб'єкта Федерації та муніципального утворення порядок та умови розгляду та затвердження бюджету встановлюються представницькими органами влади, які приймають самостійні положення про бюджетний процес на відповідній території.
Одна із стадій бюджетного процесу - розгляд та затвердження федерального бюджету. Проект федерального бюджету черговий фінансовий рік вноситься у Державну Думу і водночас Президенту РФ пізніше 26 серпня поточного года.
Протягом 3 діб із дня внесення проекту федерального бюджету до Державної Думи Рада Державної Думи направляє їх у Раду Федерації, іншим суб'єктам права законодавчої ініціативи, Рахункову палату висновку, і навіть до комітету з бюджету на підготовку висновку відповідність поданих документів і матеріалів встановленим вимогам . Якщо такої відповідності немає, то проект бюджету підлягає поверненню Уряду РФ, яке протягом 10 днів має його доопрацювати та подати до Державної Думи.
У Державній Думі федерального бюджету розглядається в трьох читаннях.
У першому читанні, що триває 30 днів, Державна Дума обговорює і приймає (чи приймає) загальні показники федерального бюджету: загальний обсяг доходів із виділенням прогнозованого обсягу нафтогазових доходів федерального бюджету, витрат, дефіцит. Предметом обговорення є також прогноз соціально-економічного розвитку РФ на черговий фінансовий рік та загальна концепція федерального бюджету, що включає основні напрямки бюджетної та податкової політики; основні засади та розрахунки у взаємовідносинах федерального бюджету та бюджетів суб'єктів РФ; межі зовнішніх запозичень, умовно затверджувані витрати; обсяг нафтогазового трансферту у черговому фінансовому році та плановому періоді; нормативна величина резервного фонду. При цьому обов'язково вказуються прогнозований обсяг внутрішнього валового продукту і рівень інфляції.
Обговорюючи прогноз соціально-економічного розвитку, Державна Дума цим погоджується чи ні із загальними прогнозними оцінками доходів федерального бюджету черговий фінансовий рік. Вона може поставити під сумнів реалістичність прогнозу, наприклад, заниження Урядом реальних показників зростання ВВП, або засумніватися у правильності обраної податкової політики. Тому, сутнісно, перше читання — це оцінка Державної Думою виконаної Урядом РФ роботи та схвалення чи ні проведеної нею економічної політики. Ось чому перше читання є таким важливим.
Якщо Державна Дума не приймає проект бюджету у першому читанні, вона може:
- передати законопроект про федеральний бюджет у погоджувальну комісію, що формується з представників Державної Думи, Ради Федерації, Уряду і яка має протягом 10 днів подати узгоджений варіант;
- Повернути законопроект до Уряду РФ, яке протягом 20 днів має доопрацювати проект бюджету і подати його на розгляд до Державної Думи.
Якщо Державна Дума не приймає рішення щодо основних характеристик федерального бюджету за підсумками роботи погоджувальної комісії або додаткової роботиУряди РФ, то проект федерального бюджету вважається повторно відхиленим першому читанні.
При повторному відхиленні у першому читанні проекту бюджету Державна Дума немає права повторно направляти їх у погоджувальну комісію чи повертати Уряду. Повторне відхилення проекту федерального бюджету рівносильне постановці питання довірі Уряду РФ та її розпуску.
Якщо Державна Дума приймає проект федерального бюджету у першому читанні, це означає, що основні показники бюджету: загальні розміри доходів і витрат, і навіть розмір дефіциту федерального бюджету прийнято і може бути змінено у наступних читаннях.
Вже до першого читання Державна Дума має прийняти зміни та доповнення до законодавчих актів РФ про тарифи страхових внесків до державних позабюджетних фондів на черговий фінансовий рік.
У другому читанніДержавна Дума розглядає та стверджує:
- додаток до федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік та плановий період, що встановлює перелік основних адміністраторів доходів федерального бюджету;
- додаток, що встановлює список основних адміністраторів джерел фінансування дефіциту бюджету;
- бюджетні асигнування (за винятком затверджених у першому читанні умовно затверджених витрат) за розділами, підрозділами, цільовими статтями та видами видатків класифікації видатків федерального бюджету на черговий фінансовий рік та плановий період;
- додаток, що встановлює розподіл між суб'єктами РФ міжбюджетних трансфертів;
- програма надання державних фінансових та державних експортних кредитів;
- програма державних внутрішніх запозичень;
- програма державних зовнішніх запозичень;
- програма державних гарантій у валюті РФ та в іноземній валюті;
- додаток щодо довгострокових (федеральних) цільових програм із зазначенням бюджетних асигнувань, спрямованих на фінансове забезпечення зазначених програм;
- текстові статті проекту федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік та плановий період.
До другого читання Державна Дума повинна прийняти федеральні закони про бюджети державних позабюджетних фондів, про підвищення мінімального розміру пенсії, про порядок індексації та перерахунок державних пенсій, про підвищення мінімального розміру оплати праці.
Державна Дума розглядає проект бюджету у другому читанні протягом 35 днів із дня його прийняття у нервовому читанні. В основному всією роботою зі збору та узагальнення поправок займається Комітет з бюджету, який протягом 10 днів готує зведені таблиці поправок за розділами, підрозділами, цільовими статтями, видами витрат класифікації видатків Федерального бюджету та направляє зазначені таблиці у відповідні профільні комітети та до Уряду РФ.
Профільний комітет розглядає направлені йому Комітетом з бюджету таблиці поправок і подає результати розгляду поправок до Комітету з бюджету, який розглядає зазначені матеріали, приймає рішення, формує зведені таблиці поправок, рекомендованих до ухвалення чи відхилення, і виносить в розгляд Державної Думи. Поправки по міжбюджетним трансфертам бюджетам суб'єктів РФ розглядаються в Комітеті з бюджету лише після їхнього попереднього розгляду Комітетом Ради Федерації з бюджету.
Якщо Державна Дума під час розгляду у другому читанні проекту бюджету не підтримує пропозиції Комітету з бюджету, може розглянути альтернативні варіанти бюджету.
Якщо Державна Дума відхиляє у другому читанні проект федерального бюджету, вона передає зазначений законопроект у погоджувальну комісію.
У третьому читанні, яке триває протягом 15 днів із дня прийняття проекту бюджету у другому читанні, Державна Дума розглядає та затверджує витрати федерального бюджету за розділами, підрозділами, цільовими статтями та видами видатків класифікації видатків федерального бюджету, передбаченими окремими додатками до федерального закону про федеральний бюджет, прийнятими у другому читанні. Затверджуються також відомча структура видатків федерального бюджету на черговий фінансовий рік та відомча структура видатків федерального бюджету на перший та другий роки планового періоду. Для розгляду у третьому читанні законопроект виноситься на голосування загалом.
Прийнятий Державної Думою Федеральний закон про федеральному бюджеті черговий фінансовий рік протягом п'яти днів із дня прийняття передається в руки Ради Федерации.
Рада Федераціїрозглядає загалом Федеральний закон про бюджет на черговий фінансовий рік протягом 14 днів із дня його подання Державною Думою. У разі відхилення федерального бюджету Радою Федерації він передається до погоджувальної комісії, яка протягом 10 днів виносить на розгляд Державної Думи узгоджений Федеральний закон про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік. Державна Дума повторно розглядає федеральний бюджет лише одному читанні. Якщо Державна Дума не згодна з рішенням Ради Федерації, то Федеральний закон про федеральному бюджеті вважається прийнятим, якщо при повторному голосуванні у Державній Думі за нього проголосувало не менше 2/3 загальної кількості депутатів Державної Думи.
Схвалений Радою Федерації Федеральний закон про бюджет протягом п'яти днів з дня схвалення напраачується Президенту РФ для підписання та оприлюднення. Якщо Президент РФ відхиляє федеральний бюджет, він передається в погоджувальну комісію, куди включається також представник Президента РФ.
Якщо до 15 грудня поточного року Федеральний закон про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік не прийнято або з інших причин не набрав чинності до 1 січня, то орган, який виконує бюджет, має право виділяти кошти, але не більше 1/4 асигнувань попереднього року в розрахунку на квартал або не більше ніж 1/12 — у розрахунку на місяць. Якщо закон про бюджет не набрав чинності через три місяці після початку фінансового року, то орган, який виконує бюджет, не має права: надавати бюджетні кошти на інвестиційні цілі; виділяти бюджетні кошти на зворотній основі; надавати субвенції недержавним юридичним особам; здійснювати запозичення у розмірі понад 1/8 обсягу запозичень попереднього фінансового року для кварталу; формувати резервні фонди органів виконавчої влади та здійснювати витрати з цих фондів.
Складання бюджетів- стадія бюджетного процесу, на якій визначаються склад та обсяг доходів, витрат та надходжень з джерел фінансування дефіциту бюджету на черговий фінансовий рік та плановий період.
Упорядкування проектів бюджетів є виняткової прерогативою Уряди РФ, органів виконавчої суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування. Безпосереднє складання проектів відповідних бюджетів здійснюють Міністерство фінансів РФ, фінансові органи суб'єктів РФ та муніципальних утворень.
Упорядкування бюджету полягає в Бюджетному посланні Президента РФ; прогноз соціально-економічного розвитку території; основних напрямах бюджетної та податкової політики з метою фінансового забезпечення видаткових зобов'язань
Для своєчасного та якісного складання проектів бюджетів потрібні необхідні відомості про склад та ставки податків відповідно до чинного податкового законодавства; нормативах відрахувань від федеральних, регіональних та приємних податків; передбачувані обсяги міжбюджетних трансфертів, що надаються з інших бюджетів; видах та обсягах витрат, що передаються з одного рівня бюджетної системи РФ до іншої; мінімальних рівнях розрахункової бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ та муніципальних утворень. Фінансові органи мають право отримання зазначених відомостей від фінансових органів іншого рівня бюджетної системи РФ, і навіть від інших державних органів, органів місцевого самоврядування та юридичних осіб.
Проект федерального бюджету складається і затверджується строком на три роки: черговий фінансовий рік та плановий період (два наступні роки). Основні етапи складання проекту федерального бюджету визначено Постановою Уряду РФ від 29.12. 2007 № 1010 «Про порядок складання проекту федерального бюджету та проектів бюджетів державних позабюджетних фондів Російської Федерації на черговий фінансовий рік та плановий період».
Так, у році, попередньому фінансовому році, Урядова комісія з бюджетних проектувань на черговий фінансовий рік та плановий період (Бюджетна комісія):
а) до 1 листопада затверджує графік підготовки та розгляду проектів федеральних законів, документів та матеріалів, що розробляються при складанні проекту федерального бюджету, поданий Міністерством фінансів РФ спільно з Міністерством регіонального розвитку РФ;
б) до 15 грудня розглядає та погоджує проекти основних напрямів податкової та митно-тарифної, бюджетної політики на черговий фінансовий рік та плановий період; приймає рішення про подання на розгляд Уряду РФ концепцій довгострокових (федеральних) цільових програм (для реалізації з чергового фінансового року чи планового періоду).
Уряд РФ до 30 грудня розглядає уточнений прогноз соціально-економічного розвитку Російської Федерації на поточний фінансовий рік, черговий фінансовий рік та перший рік планового періоду; затверджує концепцію довгострокових (федеральних) цільових програм.
Більшість етапів складання проекту федерального бюджету посідає поточний фінансовий рік.
Уряд РФ до 15 лютого схвалює основні напрями податкової та митно-тарифної політики.
Суб'єкти бюджетного планування до 1 березня направляють до Міністерства економічного розвитку РФ та Міністерства фінансів РФ пропозиції щодо підготовки та реалізації починаючи з чергового фінансового року або планового періоду бюджетних інвестицій в об'єкти капітального будівництва, не включені до довгострокових (федеральних) цільових програм, а також до Міністерства регіонального розвитку РФ - зазначені пропозиції щодо частини, що стосується комплексного територіального розвитку.
Бюджетна комісія до 1 квітня розглядає та погоджує подання, що подаються не пізніше 15 березня, зазначені пропозиції.
Суб'єкти бюджетного планування - федеральні органи виконавчої влади - до 1 квітня подають до Урядової комісії з оцінки результативності діяльності федеральних і регіональних органів виконавчої влади, а також до Міністерства фінансів РФ, Міністерства економічного розвитку РФ та Міністерства регіонального розвитку РФ проекти доповідей про результати та основні напрямах діяльності (мети, завдання та показники діяльності).
Уряд РФ до 15 квітня схвалює сценарні умови та основні параметри прогнозу соціально-економічного розвитку Російської Федерації на черговий фінансовий рік та плановий період; пропозиції щодо скорочення (зміни структури) діючих видаткових зобов'язань Російської Федерації, починаючи з чергового фінансового року або планового періоду; основні напрями бюджетної політики; пропозиції щодо бюджетних інвестицій, не включених до довгострокових (федеральних) цільових програм.
Суб'єкти бюджетного планування до 1 травня направляють до Міністерства економічного розвитку РФ та Міністерства фінансів РФ пропозиції щодо зміни обсягу та (або) структури видаткових зобов'язань Російської Федерації на черговий фінансовий рік та перший рік планового періоду; за обсягом та (або) структурою видаткових зобов'язань Російської Федерації на другий рік планового періоду в частині, обумовленій проектами довгострокових (федеральних) цільових програм, внесенням змін до затверджених такого роду програм і проектів інших нормативних правових актів (рішень) про підготовку та реалізацію бюджетних інвестицій з федерального бюджету, соціальній та Міністерство регіонального розвитку РФ - зазначені пропозиції щодо комплексного територіального розвитку та надання субсидій бюджетам суб'єктів РФ.
Бюджетна комісія до 1 червня розглядає і погоджує представлені пізніше 15 травня Міністерством економічного розвитку РФ зазначені вище пропозиції.
Уряд РФ до 15 червня затверджує основні характеристики федерального бюджету на черговий фінансовий рік та плановий період; схвалює розподіл загального (граничного) обсягу бюджетних асигнувань виконання прийнятих видаткових зобов'язань Російської Федерації; затверджує довгострокові (федеральні) цільові програми, що пропонуються для реалізації починаючи з чергового фінансового року (планового періоду), а також зміни, що вносяться до затверджених програм; приймає акти (вносить зміни до актів) про підготовку та реалізацію бюджетних інвестицій в об'єкти капітального будівництва, не включені до довгострокових (федеральних) цільових програм; приймає інші рішення, необхідних підготовки проекту закону про федеральному бюджете.
Суб'єкти бюджетного планування до 15 липня подають до Урядової комісії з оцінки результативності діяльності федеральних та регіональних органів виконавчої влади, а також у зазначені вище міністерства проекти окладів про результати та основні напрямки діяльності на черговий фінансовий рік та плановий період, що підлягають уточненню до 1 листопада з урахуванням розгляду проекту федерального бюджету на черговий фінансовий рік та плановий період Державною Думою Федеральних Зборів РФ.
Розгляд та затвердження бюджету- стадія бюджетного процесу, що належить до компетенції відповідних законодавчих (представницьких) органів державної влади та представницьких органів місцевого самоврядування. На цій стадії реалізується їхнє право бюджетної ініціативи, дається оцінка представленого виконавчими органами влади проекту бюджету на черговий фінансовий рік. Бюджетна ініціатива є правом законодавчих органів та інших суб'єктів права законодавчої ініціативи вносити зміни до проекту бюджету, а також пропонувати проекти законів, що стосуються бюджетної сфери.
Успішний розгляд та затвердження бюджету неможливі без дотримання певних вимог, що характеризують взаємовідносини законодавчих (представницьких) органів влади та органів виконавчої влади у бюджетному процесі.
1. Облік тимчасового чинника - відведення достатнього часу для обговорення проекту бюджету у представницькому органі; прийняття бюджету до початку запланованого року для того, щоб виконавчі органи не мали можливості безконтрольно використовувати бюджетні кошти в період до затвердження бюджету; введення тимчасового управління бюджетом у тому разі, якщо закон (рішення) про бюджет не набрав чинності з початку фінансового року (ст. 190 БК РФ), що обмежує можливості бюджетоотримувачів, оскільки фінансування видатків здійснюється виходячи з показників, що склалися у попередньому році.
2. Подання до законодавчого органу влади проекту бюджету, ретельно розробленого, прозорого, з необхідними відомостями: звітом уряду; укладанням органу зовнішнього фінансового контролю (Рахункової палати РФ, контрольно-рахункових палат суб'єктів РФ та муніципальних утворень); доповідями та висновками незалежних експертів про фінансове становище; компетентне та неупереджене відображення бюджетного процесу у коштах масової інформації; можливість докладного вивчення пропозицій уряду про ті чи інші витрати, ефективність намічених програм.
3. Творча співпраця Державної Думи та Уряду РФ, створення погоджувальних комісій для подолання виниклих розбіжностей з предметів читань. Виконавчі органи влади повинні давати об'єктивну оцінку у своїх висновках на пропозиції законодавчих органів влади щодо збільшення обсягу видатків з точки зору корисності та фінансової можливості їх здійснення. Необхідно неухильно дотримуватись правил прийняття нових витрат лише за умови вказівки джерела їх покриття або перерозподілу існуючих витрат. Крім того, право «вето» органів виконавчої влади всіх рівнів на ухвалений представницькими органами влади закон про бюджет консолідує їхні дії на вироблення оптимального бюджету.
4. Визначеність з виконанням бюджету поточного року Законодавчі органи влади не повинні втручатися у виконання бюджету без достатніх підстав.
5. Своєчасність розробки та затвердження окремих законів та норм, що мають наслідки для бюджету (закон про податки, про виплати населенню тощо), одночасне прийняття їх із затвердженням бюджету. Доцільно розгляд та
ухвалення взаємопов'язаних правових документів пакетом. При цьому розробники законопроектів мають чітко обґрунтувати необхідність ухвалення закону, його концепцію, а також подати фінансово-економічне обґрунтування.
6. Наявність регламентованої законом процедури парламентського контролю з визначенням форм контролю, повноваження законодавчих (представницьких) органів влади, у тому числі можливістю створення власного контрольного органу щодо зовнішнього аудиту бюджету.
Уряд РФ вносить на розгляд Державної Думи проект федерального закону про федеральний бюджет на черговий рік і плановий період не пізніше 26 серпня поточного року одночасно з документами та матеріалами, що характеризують попередні підсумки та прогноз соціально-економічного розвитку, основні напрямки бюджетної та податкової політики; з прогнозом основних параметрів бюджетної системи РФ, пояснювальною запискою до законопроекту та іншими матеріалами, а також проектами федеральних законів про затвердження звітів про виконання федерального бюджету та бюджетів державних позабюджетних фондів РФ у звітному фінансовому році; про бюджети зазначених фондів на черговий фінансовий рік та плановий період; про страхові тарифи на обов'язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань на черговий фінансовий рік та плановий період; про зміну термінів набрання чинності (зупинення дії) у черговому фінансовому році та плановому періоді окремих положень федеральних законів, не забезпечених джерелами фінансування у черговому фінансовому році та (або) плановому періоді.
Комітет Державної Думи з бюджету та податків, відповідальний за розгляд бюджету, готує висновки про відповідність поданих документів та матеріалів вимогам ст. 192 Бюджетного кодексу РФ. Рада Думи виносить рішення про прийняття законопроекту до розгляду нижньою палатою або його повернення до Уряду РФ на доопрацювання.
Проект зазначеного закону протягом трьох днів направляється в Раду Федерації, комітети Державної Думи, іншим суб'єктам права законодавчої ініціативи (ст. 104 Конституції РФ) для внесення зауважень та пропозицій, а також до Рахункової палати РФ на висновок.
Державна Дума розглядає проект федерального закону про федеральний бюджет у трьох читаннях, на які відводиться відповідно 35, 30 та 15 днів з дня його внесення чи прийняття у попередньому читанні.
Суб'єкти права законодавчої, бюджетної ініціативи направляють свої поправки з предметів читань до Комітету з бюджету та податків, який проводить експертизу поданих поправок, готує зведені таблиці та направляє до відповідних профільних комітетів Державної Думи.
У першому читанніобговорюються концепція проекту федерального бюджету, прогноз соціально-економічного розвитку РФ, основні напрями бюджетної та податкової політики, у тому числі зазначені у Федеральному законі про федеральний бюджет прогноз обсягу валового внутрішнього продукту та рівень інфляції, виходячи з яких формуються основні характеристики федерального бюджету.
Предметом розгляду у першому читанні є основні характеристики федерального бюджету:
Прогнозований у черговому фінансовому році та плановому періоді загальний обсяг доходів із виділенням обсягу нафтогазових доходів;
Додаток до федерального закону про федеральний бюджет, про нормативи розподілу доходів між бюджетами на черговий фінансовий рік та плановий період, якщо вони не затверджені Бюджетним кодексом РФ;
Загальний обсяг витрат у черговому фінансовому році та плановому періоді;
Умовно затверджувані витрати у розмірі не менше 2,5% і 5% загального обсягу видатків федерального бюджету, відповідно, на перший та другий роки планового періоду;
Обсяг нафтогазового трансферту у черговому фінансовому році та плановому періоді;
Верхня межа державного внутрішнього та зовнішнього боргу Російської Федерації на кінець кожного року;
Нормативна величина Резервного фонду у черговому фінансовому році та плановому періоді;
Дефіцит (профіцит) федерального бюджету.
При затвердженні цих характеристик зазначаються прогнозований у відповідному фінансовому році обсяг валового внутрішнього продукту та рівень інфляції (споживчих цін), який визначається ставленням показників за грудень поточного та попереднього років.
При затвердженні у першому читанні основних показників Державна Дума немає права збільшувати доходи і дефіцит федерального бюджету, якщо ці зміни відсутні позитивний висновок Уряди РФ.
У разі відхилення у першому читанні проекту закону палата може:
Передати його до погоджувальної комісії з уточнення основних характеристик федерального бюджету (далі — погоджувальна комісія), що складається з представників Державної Думи, Ради Федерації та Уряду РФ, для розробки узгодженого варіанта основних характеристик федерального бюджету
відповідно до пропозицій та рекомендацій комітетів, відповідальних за розгляд предмета першого читання;
Повернути зазначений законопроект до Уряду РФ на доопрацювання;
Поставити питання довірі Уряду РФ.
У другому читаннірозглядаються:
Додатки до федерального закону про федеральному бюджеті, встановлюють список основних адміністраторів доходів федерального бюджету та фінансування дефіциту федерального бюджета;
Бюджетні асигнування (за винятком затверджених у першому читанні умовно затверджуваних чи затверджених витрат) за розділами, підрозділами, цільовими статтями та видами видатків класифікації видатків федерального бюджету на черговий фінансовий рік та плановий період у межах загального обсягу витрат, затверджених у першому читанні;
Додаток, що встановлює розподіл між суб'єктами РФ міжбюджетних трансфертів;
Програми на черговий фінансовий рік та плановий період ( Програми):
а) надання державних кредитів;
Б) державних внутрішніх запозичень Російської Федерації;
В) державних зовнішніх запозичень Російської Федерації;
р) державних гарантій Російської Федерації в рублях;
д) державних гарантій Російської Федерації в іноземній валюті;
Текстові статті проекту федерального закону про федеральний бюджет.
У третьому читаннізатверджується відомча структура видатків федерального бюджету на черговий фінансовий рік, на перший та другий роки планового періоду. Потім законопроект виноситься на голосування загалом.
Після прийняття Державної Думою федерального закону про федеральному бюджеті протягом п'яти днів передають до Ради Федерації, оскільки відповідно до Конституції РФ він підлягає обов'язковому розгляду верхньої палатою. Протягом 14 днів із дня подання Рада Федерації розглядає цей закон і голосує за його схвалення загалом. Потім цей закон протягом п'яти днів з дня схвалення Радою Федерації надсилається Президенту РФ для підписання та оприлюднення.
У ст. 190 Бюджетного кодексу РФ передбачено Тимчасове управління бюджетом». Якщо закон (рішення) про бюджет не набрав чинності з початку поточного року, то фінансовий орган має право щомісяця доводити до головних розпорядників. бюджетних коштівбюджетні асигнування та ліміти бюджетних зобов'язань у розмірі не більше 1/12 частини зазначених показників у звітному фінансовому році. Інші показники застосовуються у розмірах (нормативах) та порядку, які були встановлені законом (рішенням) про бюджет на звітний фінансовий рік.
Порядок розподілу та (або) надання міжбюджетних трансфертів іншим бюджетам бюджетної системи Російської Федерації зберігається у вигляді, визначеному на звітний фінансовий рік.
Якщо закон (рішення) про бюджет не набрав чинності через три місяці після початку фінансового року, то фінансовий орган організує виконання бюджету за дотримання зазначених умов. При цьому він не має права доводити ліміти бюджетних зобов'язань та бюджетні асигнування на бюджетні інвестиції та субсидії юридичним та фізичним особам, встановлені Бюджетним кодексом Російської Федерації; надавати бюджетні кредити; здійснювати запозичення у розмірі понад 1/8 обсягу запозичень у попередньому фінансовому році з розрахунку на квартал; формувати резервні фонди.
Проте перелічені обмеження не поширюються на витрати, пов'язані з виконанням громадських нормативних зобов'язань, обслуговуванням та погашенням державного (муніципального) боргу, виконанням міжнародних договорів.
На регіональному та місцевому рівнях розгляд та затвердження бюджетів здійснюються в аналогічному порядку з урахуванням деяких особливостей, пов'язаних із однопалатною структурою законодавчих (представницьких) органів; меншим числом читань; підписанням закону (рішення) про бюджет вищою посадовою особою суб'єкта РФ (головою муніципального освіти) та ін.
Проекти регіональних та місцевих бюджетів складаються строком на один рік або три роки. При складанні проекту бюджету на черговий фінансовий рік розробляється та затверджується середньостроковий фінансовий план суб'єкта РФ, муніципального району, міського округу. Під цим планом розуміється документ, який містить основні параметри регіонального (місцевого) бюджету. Проект середньострокового фінансового плану подається до законодавчого (представницького) органу одночасно з проектом бюджету. Значення показників зазначених проектів мають відповідати одне одному.
При складанні проектів бюджетів суб'єктів РФ, їх розгляді та затвердження органи державної влади суб'єктів РФ керуються положеннями Бюджетного кодексу РФ, іншими федеральними нормативними актами, а також власним законодавством, зокрема законом про бюджетний устрій та бюджетний процес на відповідній території, щорічно приймається законом про регіональне бюджеті на черговий фінансовий рік та плановий період та
іншими актами.
Розробка проектів місцевих бюджетів, їх розгляд та затвердження здійснюються самостійно органами місцевого самоврядування на основі положень Бюджетного кодексу РФ, Федерального закону від 06.10.2003 № 131-Ф3 «Про загальних принципахорганізації місцевого самоврядування Російської Федерації», бюджетного законодавства суб'єкта РФ і рішень представницьких органів місцевого самоврядування.
(Матеріали наведені на підставі: А.Г. Грязнова. Є.В. Маркіна Фінанси. Підручник. 2-ге вид. – М.:Фінанси та статистика, 2012)